INDUSTRIE. AUKUS dans l’impasse
AUKUS dans l’impasse : l’Australie et le Royaume-Uni attendent que le Congrès approuve l’accord
Il s'agit de la première histoire d'une série en trois parties. Le deuxième sera disponible le 7 septembre et le troisième le 8 septembre.
WASHINGTON — Un groupe bipartite de législateurs américains s'est rendu en Grande-Bretagne ce printemps dans le but de se montrer plus dur envers la Chine.
Mais le président du comité Chine de la Chambre, Mike Gallagher, républicain du Wisconsin et sa délégation ont rapidement découvert que leurs homologues britanniques avaient un autre sujet en tête : AUKUS, l'accord trilatéral sur les sous-marins nucléaires avec la Grande-Bretagne et l'Australie.
Les responsables de ces pays ont clairement fait savoir à M. Gallagher et à d’autres législateurs américains que le Congrès devait prendre des mesures pour garantir le succès de l’accord. Plus précisément, ils souhaitent que les législateurs approuvent une exemption générale pour le Royaume-Uni et l’Australie dans le cadre du régime strict de contrôle des exportations de Washington. Cette politique, la Réglementation sur le trafic international des armes, ou ITAR, impose des restrictions rigoureuses sur les exportations sensibles de défense. Sans exemptions ITAR, ils craignent que l’accord ne réussisse pas.
"Ce que nous entendons le plus souvent de la part de nos alliés britanniques, c'est que l'ITAR constitue un obstacle à la coopération avec eux", a déclaré M. Gallagher aux journalistes. Il a déclaré qu’une « approche de monde libre » à l’AUKUS est essentielle.
L’accord AUKUS vise à rapprocher les industries de défense des trois pays en aidant l’Australie à développer sa propre flotte de sous-marins à propulsion nucléaire tout en partageant une technologie top secrète entre les alliés. S’il fonctionne, le programme développera des capacités de pointe qui influenceront l’avenir de la guerre.
Lors de sa visite en Australie en août, M. Gallagher a déclaré que « la réforme ITAR, attendue depuis longtemps », pourrait conduire à une production conjointe de munitions et au développement d’armes hypersoniques entre les États-Unis et l’Australie, « turbo-compressant AUKUS ».
Les critiqueurs des lois américaines existantes sur le contrôle des exportations, comme M. Gallagher, soutiennent qu’une réforme est nécessaire pour accroître la coopération entre les bases industrielles de défense des trois pays, un objectif que l’administration Biden est également désireuse de poursuivre. Mais les efforts visant à réviser l'ITAR se sont heurtés à des résistances, le Département d'État et les démocrates affirmant que la politique de contrôle des exportations est cruciale pour empêcher que les secrets de l'industrie de défense ne tombent entre les mains de rivaux tels que la Chine.
À l'approche du deuxième anniversaire d'AUKUS, le débat sur le contrôle des exportations et une lutte distincte sur la santé de la base industrielle sous-marine ont soulevé des questions sur comment et quand le Congrès adoptera plusieurs autorisations nécessaires pour faire du programme l'initiative de transformation promise par les dirigeants.
Les républicains et l’industrie de la défense affirment que si le Congrès n’adopte pas une exemption ITAR pour le Royaume-Uni et l’Australie, cela empêchera le développement conjoint de technologies de rupture telles que les armes hypersoniques, l’intelligence artificielle et l’informatique quantique. Le Pentagone espérait également que le Congrès approuverait cette année le transfert de sous-marins de la classe Virginia vers l’Australie afin d’illustrer l’engagement du pays envers l’accord et d’ouvrir la voie à Canberra pour préparer sa future flotte.
Mais ces efforts sont au point mort alors que les républicains du Sénat font pression pour obtenir un financement supplémentaire pour la base industrielle sous-marine au-delà des 647 millions de dollars demandés par l’administration Biden pour l’exercice 2024.
"Vous ne pouvez pas avoir un transfert efficace de sous-marins de classe Virginia vers l'Australie sans un changement systémique des processus américains de contrôle des exportations, de transfert de technologie et de partage d'informations tels qu'ils s'appliquent à l'Australie", a déclaré Ashley Townshend, chercheur principal pour la sécurité indopacifique du Groupe de réflexion Endowment for International Peace au Carnegie .
« L’Australie a rompu un accord avec la France pour conclure un accord sur les sous-marins avec la Grande-Bretagne et les États-Unis. Il ne peut pas commencer à répondre – que ce soit de manière indépendante ou trilatérale – à toute la gamme des exigences en matière de base industrielle, de main d’œuvre, de planification de défense et de gestion nucléaire du projet SSN tant qu’il n’a pas l’assurance que l’accord est conclu », a-t-il déclaré à Defense News, utilisant une abréviation pour sous-marins d’attaque.
« Des couches de formalités administratives »
AUKUS a ouvert la voie à l’Australie pour acquérir sa propre flotte de sous-marins à propulsion nucléaire, mais celle-ci ne sera pas prête avant les années 2040. En attendant, les trois pays AUKUS sont impatients de relancer la collaboration sur les technologies émergentes qui pourraient s’avérer essentielles aux guerres futures.
Cette initiative a relancé un différend vieux de vingt ans sur le contrôle des exportations entre les trois alliés.
"Nos alliés disposent en réalité d'une technologie aussi bonne, sinon meilleure, que la nôtre", a déclaré Bill Greenwalt, ancien sous-secrétaire américain à la défense chargé de la politique industrielle et aujourd'hui chercheur principal non-résident au groupe de réflexion American Enterprise Institute. « Nos pays alliés sont fortement dissuadés de partager cela avec les États-Unis ou de travailler avec nous de quelque manière que ce soit en raison de la rigueur des contrôles à l’exportation américains et de l’application extraterritoriale des contrôles à l’exportation. »
« À cause de cela, nous assistons à la création de technologies plus alliées qui exemptent le contenu américain ou même la participation américaine », a-t-il ajouté.
Le ministère australien de la Défense a annoncé en juillet un partenariat avec une start-up technologique spécialisée dans la technologie quantique, Q-CTRL. La société, qui possède également des bureaux aux États-Unis et en Grande-Bretagne, développe une capacité de navigation pour les plates-formes militaires – y compris les sous-marins nucléaires – afin de servir d'alternative au GPS.
Le chef du Q-CTRL, Michael Biercuk, a prévenu que l’échec de la refonte de l’ITAR « isolerait les États-Unis » au sein de l’AUKUS. Par exemple, il a noté qu’ITAR empêche les employés du bureau de Q-CTRL à Los Angeles, en Californie, de collaborer sur la technologie pionnière en Australie.
"Les États-Unis ne pourront pas s'associer à l'Australie et au Royaume-Uni dans ce domaine", a déclaré M. Biercuk. « Si nous voulons vraiment une participation transfrontalière de ces nations très amies dans ce domaine technologique critique, il nous suffit de supprimer ce seul obstacle. Tout le monde veut éviter de s’engager avec les États-Unis car l’ITAR est très difficile à respecter. »
Pendant des années, le Canada a été le seul allié des États-Unis à bénéficier de l’exemption spéciale ITAR que recherchent désormais la Grande-Bretagne et l’Australie.
Les États-Unis ont renforcé leurs lois sur le contrôle des exportations après que la Chine et l’Iran ont profité de l’exemption ITAR du Canada dans les années 1990 pour contourner les réglementations de Washington sur les transferts d’armes. La Chine a utilisé le Canada pour acheter des équipements infrarouges à une entreprise américaine, tandis que des sociétés écrans iraniennes ont utilisé le pays pour acheter des armes américaines.
Ces incidents ont incité le Département d’État américain à révoquer l’exemption ITAR du Canada en 1999, pour ensuite la rétablir en 2001 après que le voisin du nord a renforcé ses lois, harmonisant sa liste de contrôle des exportations avec la réglementation américaine.
Se sentant gênées par le renforcement de la réglementation ITAR, la Grande-Bretagne et l'Australie ont persuadé l'administration de George W. Bush de faire pression sur le Congrès pour qu'il accorde aux deux pays la même exemption ITAR que le Canada. Les collègues républicains de Bush au Capitole ont bloqué cet effort, insistant pour que Londres et Canberra renforcent d’abord leurs propres régimes de contrôle des exportations. Aucun des deux pays ne l’a fait et, en 2010, le Sénat a fini par ratifier des traités de coopération en matière de défense distincts avec chaque pays qui ne respectait pas l’exemption du Canada.
Les entreprises de défense des pays AUKUS affirment que ces traités n’ont pas réduit de manière significative les barrières de contrôle des exportations, ce qui pourrait ralentir les progrès de l’accord.
Townshend a déclaré qu'une refonte du contrôle des exportations est également nécessaire pour que la partie sous-marine de l'AUKUS fonctionne, car des composants spécifiques et individuels des navires « trébucheraient tous sur différents types de réglementations de contrôle des exportations, de transfert de technologie et de réglementations sur le partage d'informations ».
Les lois actuelles sur le contrôle des exportations signifient également que la Grande-Bretagne et l'Australie ont besoin de licences individuelles spécifiques pour la plupart des transferts de défense, allant de la prise d'une arme vendue à une marine alliée et de sa réutilisation pour une utilisation par l'armée de l'air du pays, jusqu'au partage de manuels de tactiques militaires pour des articles comme système de missiles Tomahawk.
Le gouvernement américain approuve presque toutes ces licences, même si ce processus peut prendre près d’un an dans certains cas. La Grande-Bretagne a estimé en 2017 qu’elle dépensait environ 500 millions de dollars par an pour se conformer à l’ITAR.
"La réforme du contrôle des exportations au sein et entre les pays AUKUS est essentielle pour éliminer les couches de bureaucratie, les retards inutiles et les coûts de conformité auxquels sont actuellement confrontés notre gouvernement et nos industries", a déclaré Claire Bates, porte-parole de l'ambassade britannique à Washington, à Defense News. .
Le ministère australien de la Défense n’a pas répondu aux demandes de commentaires de Defense News.
Le président de la commission des affaires étrangères de la Chambre, Mike McCaul, R-Texas, s'est montré réceptif à ces préoccupations. Les Républicains membres de son panel ont proposé en juillet une législation accordant aux deux pays une exemption ITAR à l'instar du Canada, malgré les objections des Démocrates.
« Il y a trop de bureaucratie au sein du système ITAR », a déclaré M. McCaul à Defense News.
Cela va plus loin que la proposition législative du Département d’État de juin, obtenue par Defense News. Cette proposition demandait au Congrès d’accorder les exemptions ITAR à l’Australie et à la Grande-Bretagne uniquement si les deux pays renforcent leurs propres régimes de contrôle des exportations afin qu’ils « soient au moins comparables à ceux administrés par les États-Unis ».
Les démocrates se sont rangés du côté du Département d’État, qui supervise l’ITAR, affirmant que la Chine pourrait profiter de l’assouplissement des lois sur le contrôle des exportations.
Le plus haut démocrate de la commission des affaires étrangères de la Chambre des représentants, le représentant Gregory Meeks de New York, a noté en juillet que « le ciblage des initiés et des experts de l’industrie de défense australienne a augmenté depuis l’annonce de l’AUKUS » et que « le Royaume-Uni est confronté à des menaces similaires en matière de renseignement ».
Mike Burgess, directeur général de l’Organisation australienne de renseignement de sécurité, a mis en garde en février contre une augmentation des tentatives d’espionnage en ligne visant l’industrie de défense du pays depuis l’annonce d’AUKUS en septembre 2021.
« Des sociétés tierces ont offert aux Australiens des centaines de milliers de dollars et d’autres avantages importants pour aider les régimes autoritaires à améliorer leurs compétences au combat », a déclaré M. Burgess.
Le président de la commission sénatoriale des relations étrangères, Bob Menendez, DN.J., a associé une approche différente à la réforme de l'ITAR comme amendement au projet de loi sur la politique de défense pour l'exercice 24, qui a été adopté par 86 voix contre 11 en juillet.
La législation de B. Menendez donne au Département d’État plus de latitude quant à l’opportunité, et dans quelle mesure, de mettre en œuvre une exemption pour la Grande-Bretagne et l’Australie dans le cadre de l’ITAR, ouvrant ainsi la voie à une éventuelle confrontation cette année entre la Chambre et le Sénat sur le contrôle des exportations d’AUKUS.
Pour sa part, la Maison Blanche a contribué à mener le mouvement en faveur d’une certaine réforme du contrôle des exportations.
« Il ne s’agit pas de savoir si on doit le faire, mais plutôt de savoir comment le faire », a déclaré en juin Kurt Campbell, coordinateur du Conseil national de sécurité pour l’Indopacifique. « Parfois, ces faits simples et cristallisés sont d’une grande aide dans des situations bureaucratiques complexes. Nous avons donc reçu des instructions claires pour aller dans cette direction.
Entre-temps, le Département d’État a mis en place un mécanisme d’autorisation commerciale AUKUS comme capacité provisoire pour accélérer le transfert de certaines technologies.
Une fiche d’information du Département d’État publiée en juillet indiquait qu’il existe déjà plus de 50 exemptions au sein de l’ITAR qui ne nécessitent pas de licence pour les alliés proches. Il a défendu le régime de contrôle des exportations comme étant nécessaire en raison d’« acteurs malveillants » cherchant à acquérir une technologie américaine de pointe comme « un algorithme d’IA capable de créer des essaims de drones ».
« Tricotons ensemble »
Malgré les réticences suscitées par l’ITAR, les entreprises américaines de défense ont manifesté un vif intérêt pour l’Australie.
"Quand vous parviendrez à trouver des moyens de collaborer avec vos alliés les plus proches, à éliminer les obstacles à la coopération, à la technologie, au développement, à l'interopérabilité, à rassembler ces bases industrielles de défense, vous encouragerez tout un tas de choses intéressantes, " Mara Karlin, secrétaire adjointe à la Défense des États-Unis pour les stratégies, les plans et les capacités, a déclaré lors d'une table ronde du Defence Writers Group en août.
Le secrétaire à la Défense Lloyd Austin et le secrétaire d'État Antony Blinken ont rencontré en juillet leurs homologues australiens à Canberra et ont annoncé que les États-Unis aideraient l'Australie à fabriquer des fusées lance-missiles pour les deux pays d'ici 2025. Lockheed Martin et RTX, anciennement appelé Raytheon Technologies, produiront le Systèmes de fusées à lancement multiple guidés en Australie pour les deux pays.
La Maison Blanche et le Pentagone ont également demandé au Congrès de rendre les entreprises britanniques et australiennes éligibles aux subventions fédérales américaines au titre de la Defense Production Act – un autre avantage dont seul le Canada –, arguant que cela contribuerait à faire progresser l’AUKUS. Le président américain Joe Biden a promis au Premier ministre australien Anthony Albanese lors d'une réunion en mai que les États-Unis feraient cela, mais le Congrès n'a pas donné suite à cette demande législative du Pentagone depuis lors.
Anthony Di Stasio, qui supervise les subventions au Pentagone en vertu de la loi sur la production de défense, a déclaré que l'ajout de Canberra contribuerait à renforcer les chaînes d'approvisionnement américaines en minéraux critiques comme le cobalt – abondant en Australie – et en matériaux explosifs comme le TNT.
Avant l’invasion russe, l’Ukraine était l’un des trois seuls fournisseurs de TNT qualifiés du Pentagone, les deux autres étant la Pologne et l’Australie. A. Di Stasio a noté que l'armée américaine utilise moins de TNT chaque année, il serait donc moins coûteux d'utiliser les subventions de la Defense Production Act pour agrandir les installations australiennes que de construire une usine américaine à partir de zéro.
De même, la proposition permettrait aux subventions américaines de financer les activités minières de cobalt en Australie. La Chine domine la majeure partie du marché mondial du cobalt, nécessaire à la fabrication de batteries ainsi que de pénétrateurs à cible difficile pour l’armée.
M. Di Stasio espère que le fait de placer la Grande-Bretagne et l’Australie sous la responsabilité de son bureau leur permettra de participer à un programme pilote qu’il envisage pour créer des campus américains permettant aux entreprises de collaborer sur différentes parties de la chaîne d’approvisionnement de défense.
« Je veux que leur [propriété intellectuelle] soit protégée, mais [qu’ils] soient capables de combiner la technologie », a déclaré Di Stasio à Defense News en juin. "Si quelqu'un réalise des boîtiers de fusée imprimés en 3D et que quelqu'un d'autre possède un nouveau propulseur de fusée génial, il peut être sur le même campus pour le tester."
D’autres pays pourraient également en bénéficier.
Lors d’un voyage en Nouvelle-Zélande, A. Blinken a déclaré aux journalistes que « la porte est ouverte » pour que l’allié des Five Eyes rejoigne AUKUS. Cette alliance de partage de renseignements est composée de l'Australie, du Canada, de la Nouvelle-Zélande, du Royaume-Uni et des États-Unis.
De plus, les États-Unis et l’Inde ont lancé leur Initiative sur les technologies critiques et émergentes. La Maison Blanche s’est engagée à travailler avec le Congrès « pour réduire les obstacles aux exportations américaines vers l’Inde » dans le domaine de l’intelligence artificielle et de l’informatique quantique lorsque le président Biden a accueilli le Premier ministre Narendra Modi en juin.
Campbell, du Conseil de sécurité nationale, a déclaré que les États-Unis recherchaient des pays non membres de l’AUKUS pour offrir des « zones de niche » lors de leur collaboration avec les trois alliés sur les technologies de rupture.
« Nous ne recherchons pas seulement des applications et des partenariats théoriques, mais aussi des efforts pratiques et réels qui renforceront les capacités de défense », a-t-il déclaré. "Nous sommes en conversation avec divers pays intéressés."
« Un véritable engagement »
La voie à suivre par le Congrès pour autoriser les transferts de sous-marins vers l’Australie semblait plus simple que l’effort de contrôle des exportations, jusqu’à ce qu’elle se retrouve mêlée à une lutte plus large sur les niveaux de dépenses de défense des États-Unis.
L’Australie prévoit d’acheter au moins trois et jusqu’à cinq sous-marins de classe Virginia dans les années 2030. Mais les partisans d’AUKUS espéraient commencer à autoriser ces ventes cette année pour démontrer leur allégeance à l’accord, d’autant plus que l’Australie a accepté d’investir 3 milliards de dollars dans la base industrielle sous-marine américaine.
L'Australie attend que le Congrès approuve les autorisations pour le transfert des sous-marins nucléaires avant de commencer les travaux sur l'infrastructure nécessaire à la maintenance des navires.
« Il s’agit déjà d’une entreprise extrêmement ambitieuse pour les deux pays, et pour l’Australie, cela nous obligera à avancer à un rythme extrêmement rapide vers le développement de la gestion nucléaire nationale, des infrastructures, des installations de production de sous-marins, etc. », a déclaré A. Townshend.
Les républicains et les démocrates de la commission des affaires étrangères de la Chambre des représentants se sont rassemblés en juillet pour proposer à l'unanimité l'autorisation de transférer jusqu'à deux sous-marins de la classe Virginia vers l'Australie.
« Le langage du transfert montre vraiment un réel engagement de la part du Congrès », a déclaré à Defense News le représentant Joe Courtney du Connecticut, le plus haut démocrate du comité de la puissance maritime de la commission des services armés de la Chambre des représentants. "L'Australie est prête à réaliser les investissements que nous souhaitons réaliser en termes de développement de la production en Virginie liée à cet objectif d'AUKUS."
Le Sénat était sur le point d’accorder la même autorisation au projet de loi sur la défense en juillet, jusqu’à ce que le plus haut républicain de la commission sénatoriale des services armés, le sénateur Roger Wicker du Mississippi, le bloque. Il a également présenté une autorisation distincte qui permettrait au Pentagone d’accepter les contributions de l’Australie à la base industrielle sous-marine américaine.
Cependant, il n’a pas obtenu une troisième autorisation autorisant les États-Unis à commencer à former du personnel du secteur privé australien sur des sous-marins nucléaires, que le Sénat a adoptée dans le cadre de son projet de loi sur la politique de défense.
Tout en bloquant les deux autres autorisations, R. Wicker a fait part de ses inquiétudes concernant la difficulté actuelle de la base industrielle à répondre aux exigences de production de sous-marins. Il souhaite que le Congrès ajoute des fonds pour la base industrielle sous-marine dans le cadre d'un programme supplémentaire de dépenses de défense avant d'adopter les autorisations.
Le sénateur affirme que davantage de dépenses en sous-marins renforceront AUKUS, étant donné que la capacité de production ne suit pas l’objectif de la marine américaine de construire chaque année deux sous-marins d’attaque de classe Virginia et un sous-marin balistique de classe Columbia. À l’heure actuelle, le pays produit environ 1,2 navire de classe Virginia par an.
Le chef de la majorité au Sénat, Chuck Schumer, DN.Y., et le chef de la minorité Mitch McConnell, R-Ky., ont promis en juin d'adopter un projet de loi de dépenses supplémentaires du Pentagone pour contourner le budget de la défense de 886 milliards de dollars convenu dans le cadre de l'accord sur le plafond de la dette. Mais le président de la Chambre, Kevin McCarthy, républicain de Californie, a exprimé son opposition à des dépenses de défense supplémentaires au-delà du plafond de la dette.
La moitié du caucus républicain du Sénat, dont McConnell, a soulevé la question des sous-marins dans une lettre adressée au président Biden dirigée par Wicker et la sénatrice républicaine Susan Collins du Maine.
"Le plan actuel de l'administration nécessite le transfert de trois sous-marins d'attaque américains de classe Virginia vers l'Australie depuis la flotte sous-marine américaine existante sans plan clair pour remplacer ces sous-marins", ont écrit les sénateurs. « Ce plan, s’il est mis en œuvre sans changement, affaiblirait de manière inacceptable la flotte américaine, alors même que la Chine cherche à étendre sa puissance et son influence militaires. »
Ils ont ajouté que l’envoi de trois sous-marins d’attaque en Australie obligerait les États-Unis à produire 2,3 à 2,5 navires de classe Virginia par an pour « éviter de réduire davantage la capacité opérationnelle de notre flotte ».
Courtney – dont le district comprend le chantier naval Electric Boat qui construit les sous-marins de la classe Virginia – affirme que les revers de production étaient en grande partie dus à la pandémie de COVID-19 et que les investissements massifs déjà réalisés par le Congrès dans la base industrielle font avancer le programme sans l’accélérer. Il a noté que les États-Unis sont en passe de répondre à leurs besoins annuels de production de sous-marins d’ici 2028 « avec le soutien continu du Congrès et l’amélioration des performances de la base industrielle ».
"Nous avons investi de l'argent et des dépenses en capital pour aider ces entreprises, ainsi que pour l'embauche de main-d'œuvre", a déclaré Courtney. "Je suis très optimiste quant au fait que le rythme s'accélère vraiment."
Les législateurs ont alloué près de 750 millions de dollars à la base industrielle sous-marine au cours de l’exercice 23. Le projet de loi de politique de défense de la Chambre pour l’exercice 24, adopté en juillet, injecterait 735 millions de dollars supplémentaires dans cette base industrielle.
Malgré les complications législatives, Townshend reste optimiste que le Congrès adoptera cette année toute la législation AUKUS nécessaire – y compris les exemptions de contrôle des exportations et les autorités de transfert de sous-marins.
Pourtant, il reste peu de place pour s’activer.
« Le calendrier pour la voie optimale est extrêmement serré », a-t-il déclaré. « Si le texte qui permet aux deux parties d’avancer dans le transfert des navires et des fonds n’est pas adopté cette année, cela retardera inévitablement la capacité des deux pays à remplir leurs obligations. »
Bryant Harris est le journaliste du Congrès pour Defence News. Il couvre la politique étrangère, la sécurité nationale, les affaires internationales et la politique des États-Unis à Washington depuis 2014. Il a également écrit pour Foreign Policy, Al-Monitor, Al Jazeera English et IPS News.
"AUKUS dans l’impasse : l’Australie et le Royaume-Uni attendent que le Congrès approuve l’accord"
Bryant HARRIS
Defence News
05/09/2023
Photo : Pixabay